2019年10月19日星期六
屈建军,男,43岁,上海融力律师事务所 高级合伙人,执业律师,法律硕士,公司法方向。上海律师协会公司法委员会委员。服务崇尚:诉讼--律师胜诉收费;非诉--客户满意付费。 精力充沛,诚信善良,勤谨致远,志在千里。办案注重调查,每每出奇制胜。挑战疑难案件,化解法律风险。现担任上海多家知名房地产公司、建筑公司、知名跨国公司的常年法律顾问和专项法律事务顾问,擅长公司、房地产、知识产权等法律业务。
 
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委托执行的分析与完善
出处:无   点击次数:5122  发布时间:2006/6/11 23:26:11
 
  
                      委托执行的分析与完善

   
【内容提要】本文分析了我国委托执行的法律依据,认为该制度是执行权的分割行使;立法不完善、委托手续复杂制约了该制度的设计效用;应从简化委托手续、改变观念、强化对受托法院的督查方面完善委托执行,形成以执行标的物所在地、执行行为实施地或被执行人住所地为标准来确定执行管辖的制度,从而最大程度地减少跨辖区执行案件,从而彻底解决异地执行难和委托执行难。

【关键词】委托执行  执行权的分割  执行权的重塑  

委托执行,是指受理执行案件的法院鉴于被执行人或被执行财产不在本法院辖区内,而委托相关法院代为执行的一项制度。我国的委托执行制度是依据民事诉讼法以及最高人民法院相关司法解释建立起来的。从理论方面看,目前学术界对委托执行制度还存在诸多争论;而从执行工作的实践看,委托制度尚未发挥其应有的职能。本文拟立足于当前执行工作改革的现实需要,从理论和实务对委托执行加以探讨。

一、   委托执行的法律依据

《中华人民共和国民事诉讼法》第210条规定:“被执行人或者被执行人的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行”,上述规定初步确立了我国委托执行制度。此后,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》和最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》等司法解释又对委托执行的问题做了更加详细的规定。

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第259条规定:“被执行人、被执行的财产在外地的,负责执行的人民法院可以委托当地法院代为执行,也可以直接到当地执行。”最高法院《关于人民法院相互办理委托事项的规定》第11条规定:“在执行中,被执行人、被执行的财产在外地的,负责执行的人民法院法院可以委托当地基层人民法院代为执行。”上述规定确定了凡是被执行人或被执行财产在外地的案件,执行管辖法院可以选择委托执行或直接到异地执行的原则。

但是,最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第1条却规定:“被执行人或被执行的财产在本省、自治区、直辖市辖区以外的案件,除少数特殊情况外,应当委托执行。被执行人或被执行的财产在本省、自治区、直辖市辖区内,需跨中级人民法院、基层人民法院辖区执行的案件,亦应以委托执行为主”。根据最高法院的上述规定,被执行人或被执行的财产在外地的案件似乎均应当委托执行,与《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》所规定的可以由执行法院选择委托执行或异地执行的规定存在一定矛盾,实践中,许多地方高院都规定了凡是被执行人或被执行的财产在外地的案件都应当委托执行。

另外,最高人民法院《关于执行工作若干问题的规定》第112条规定了应当中止或终结执行的两类案件不得委托执行,即:(1)无确切住所,长期下落不明,又无财产可供执行的案件,(2)有关法院已经受理以被执行人为债务人的破产案件或者已经宣告破产的。而最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作若干问题的规定》第2条则规定了可以不委托执行的五种例外情况,即:(1)被执行人在不同辖区内有财产,且任何一个地方的财产不足以单独清偿债务的,(2)分布在不同法院辖区的多个被执行人对清偿债务责任的承担有一定关联的,(3)需要裁定变更或追加本辖区以外被执行人的,(4)案件审理中已对当事人在外地的财产进行保全,异地执行更为方便的,(5)因其他特殊情况不便委托执行,经高级人民法院批准的。

综上,我们可以归纳出目前我国委托执行的一般适用原则:(1)履行特定行为为标的的执行案件,被执行人在外地的,应委托当地法院执行;(2)以不动产或法律文书确定的特定物为执行标的,而该不动产或特定物在外地的,应当委托当地法院执行;(3)以被执行人的一般财产为执行标的,而被执行的主要财产在外地的,应委托被执行的主要财产所在地法院执行。

二、委托执行的司法定位

对委托执行的案件,委托法院和受托法院之间就案件的管辖权,从民事司法管辖的角度讲到底发生了一种什么样的关系,到目前为止,法学界和司法界尚未作出明确定位。有的观点认为是移送管辖,有的观点认为是管辖权转移,也有的认为是国内地方法院之间的司法协助。笔者认为,委托执行制度应定位在执行权的分割行使方面。

移送管辖是指法院受理案件后,发现本院对案件无管辖权,依法将案件移送到有管辖权的法院审理,实际是案件从无管辖权的法院向有管辖权的法院转移,是对管辖发生错误的纠正。而我国民诉法第207条规定:“发生法律效力的民事判决、裁定以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院执行。” 认为委托执行属于移送管辖的观点,否定了现行民诉法关于执行管辖权归属原审法院的规定。

管辖权转移,是指经上级法院决定或同意,在上下级法院之间转移案件的管辖权,其本质是管辖权的转移,转出案件的法院对案件就完全失去了管辖的权力.所以,认为委托执行是管辖权转移的观点忽视了民诉法和最高院司法解释赋予委托法院对委托执行案件的处理所保留的诸如催办权、中止和终结执行裁定权等权力。

而认为委托执行属于司法协助的观点忽视了受托法院在执行中的高度主动性 ,从目前情况看,仅保留委托法院对委托案件的监督、催办和裁定中止、终结执行的权限,而其他未明确列举的一切事项均由受托法院自行决定是比较可行的。

现行的委托执行制度规定了对于委托执行案件,委托法院和受托法院都有管辖权,但具体责任不同。最高人民法院《关于执行工作若干问题的规定》第114条至第116条,最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第7、10、11条分别规定了委托法院的责任。按照规定,委托法院应及时移转手续,将预付的费用移交受托法院,还有根据受托法院的建议及时作出中止、终结裁定的责任,和对案件催办的责任以及应受托法院要求对执行依据进行审查的责任等等。

最高人民法院《关于执行工作若干问题的规定》第117至123条、 最高人民法院《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》第4至11条分别对受托法院的责任进行了规定。按此规定,受托法院应及时将承办人的情况通知委托法院,严格按照生效的法律文书执行,有中止或终结的情形的,及时函告委托法院等等

最高人民法院《关于加强和改进执行工作的若干规定》第8条则规定了委托法院和受托法院的共同责任,即当出现某种法定事由时,如被执行人的财产有一部分在委托法院辖区,另一部分在受托法院辖区的时候,委托法院和受托法院可以协商,视情况决定共同执行或采取其它措施。

三、设立委托执行制度的初衷以及现状分析

最高人民法院原副院长李国光在1999年8月召开的全国高级人民法院院长座谈会上指出:“委托执行是法律规定的一项重要执行制度,实行这一制度,有利于抵制地方和部门保护主义的干扰,提高执行工作效率。”由此可见,设立委托执行制度的目的,其一是为了排除来自地方和部门保护主义的干扰和影响,其二是为了节省执行成本,提高执行效率。但是多年来委托执行工作的发展却难如人意,委托案件中止率居高不下,执行到位率却屡创新低,一些案件委托后,由于缺乏沟通,常陷于久拖不结。委托执行的本旨在实践中未能实现,委托案件的办理常与执行公正、执行效率原则背道而驰。

究其原因笔者认为主要有:

(1)委托执行的立法尚不完善,委托执行的制度化、规范化、法律化程度都还不够,委托执行工作的随意性较大,不便于具体操作,同时也缺乏必要的约束措施。在委托执行工作中出现的许多新情况新问题,从现行法律和规定中难以找到确切的处理依据。如相关法律和司法解释只是规定,当受托法院接到委托法院委托执行函后,应当执行,而未对受托法院不予办理或拖延、妨碍执行制定相应的制约性规定,使委托执行对受托法院没有严格的约束力,造成一些法院认为执行不执行无关紧要,从而不愿花时间、精力、财力去办理委托执行事项。

(2)虽然设立委托执行制度的初衷之一就是为了排除地方和部门保护主义的影响,但是在实践中效果并不理想。由于受托法院与被执行人同处一地,因此不愿得罪被执行人,以维持与本地区其他单位间的“融洽”关系,这种现象在被执行人为单位或经济组织时尤为突出。比如,我院曾委托外地某市法院执行一合同纠纷案件,标的比较大,被执行人系一家效益很好的企业,完全有能力履行生效判决,但是受托法院执行了很久也无法执行到位。后来了解到,被执行人是该市仅有的两家中外合资企业之一,对当地经济贡献比较大,所以受到当地特别的保护,法院的执行当然也只是走走形式而已了。

    (3)委托手续过于繁复也是造成委托案件执行周期长的一个原因。拿上海地区为例,如果一个区法院要将一个案件委托给外地的一个基层法院执行,那么区法院首先要将委托手续转交给上海高院,由上海高院将该案转交给受托法院所属的高级法院,再由受托地高院将案件材料转交给受托法院所属中级法院,最后才由中院将案件转交至受托法院立案执行。一个基层法院委托执行的案件,本来是委托法院和受托法院两个法院就能办理的事情,却至少要牵涉到五个法院才能办成,中间周转环节过多,从而可能造成路上周转的时间比实际执行时间还要长的情况发生。

四、改善委托执行现状的几项措施

如上所述,目前我国委托案件执行的情况不容乐观,委托执行的本旨在实践中未能实现,如何改善目前委托执行不甚理想的状况,从技术层面而言,笔者认为可以先从以下方面着手:

(1)简化委托手续,缩短周转周期。可以将委托法院在立案后办妥委托手续的期限从一个月缩短为七日内,受托法院在收到委托案件后,要在三日内告知委托法院。同级法院间直接委托,报高院备案即可,无需通过高院转交。如需通过高院或中院转交的委托案件,高院和中院也需在收到委托案件材料七日内即将案件材料转交出去。委托法院在准备委托材料时务必要齐全,注意将联系人和联系电话填写清楚,防止因委托手续不规范而导致材料被受托法院退回,变相延长了执行周期。

(2)树立全局观念,加强法院间的协作。加强法院执行工作区域合作,是防止和减少地方保护主义干扰、提高执行效率的有效措施,上海高院在这方面就做了有益的尝试,值得借鉴。上海高院与苏、浙、鲁、闽四省高院近几年来每年均举行执行工作协作会议,就执行中遇到的问题互相沟通、加强交流,提出解决方案。几年来四省一市法院都严格遵守协作会各项制度,依法办理委托受托执行案件,积极主动协助外地法院执行,取得了一定的成绩。四省一市法院之间,不仅委托受托执行案件的结案率和标的到位率有较大提高,而且在执行争议的协调上也都能在友好协作的基础上妥善解决,这充分说明法院之间的执行工作协作在一定程度上有效解决了委托执行工作中存在的困难和问题。

(3)强化上级法院对辖区内法院委托执行工作的督查力度。上级法院要定期对辖区内各法院委托执行工作进行检查监督,发现问题要及时解决,对受托案件无特殊情况久拖不执的,要追究相关责任人的责任。各省和直辖市高院执行局内,可以设立委托执行组或者由专人负责办理委托执行事宜,建立委托执行案件督办制度。除对委托执行案件进行登记、转发外,应当采取有效措施监督执行。对受托法院无正当理由,超过法定执行期限未能执结的案件,委托执行法院来函要求督促执行的,受托法院所在地的高级法院应按照《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第265条和最高法院《若干规定》第13条的规定,书面指令受托法院执行。经指令执行后,受托法院仍未采取实际执行措施的,可以采取指定执行、共同执行、提级执行和统一集中清理的办法执行,并及时告知委托法院。

    五、对委托执行制度的反思

虽然笔者认为,通过对委托执行制度技术层面上的完善,可以在一定程度上改善目前委托执行的困境,但是不可能从根本上扭转委托执行难的严峻形势,只有从立法上重新设计、构建科学、合理的执行管辖制度,才能从根本上扭转目前的局面。

我国《民事诉讼法》第207条第1款对法院裁判案件采取的是在遵循级别管辖规定的同时,以原第一审人民法院执行优先的原则,毫无疑问包括跨辖区案件的执行,并不要求采用地域管辖原则。但民诉法第210条又设置了委托执行制度,之后,最高院的一系列司法解释更明确作出了要全面委托执行的规定,通过委托执行的方式将被执行人或被执行财产不在本法院辖区内的案件的执行管辖权间接转为地域管辖原则来处理。由此,便在跨辖区案件执行管辖权的归属这一问题上出现了法律上的冲突。正是这种冲突,导致了司法界对民事执行管辖问题的困惑进而延及具体案件执行操作上的混乱。故笔者认为,我国现行的这种民事执行管辖制度,是造成委托执行难的最根本的原因。

纵观国外及我国台湾地区的立法例,许多经济较发达的国家已经不再把“执行依据成立地法院”作为确定执行案件管辖法院的标准。我国台湾地区强制执行法第7条规定“强制执行由执行标的物所在地或应为执行行为地之法院管辖。应执行之标的物所在地或应为执行行为地不明者,由债务人之住所、居所、公务所、事务所、营业地所在地之法院管辖”。瑞士、法国等国也都作了类似规定。如《瑞士联邦债务执行与破产法》第46条规定“债务执行在债务人的住所地进行”。又如法国在1992年7月31日法令第9条规定“除另有规定外,依申请人之选择,有管辖权的执行法官是被申请人居住地的法官或者实施执行地的法官……”

所以,以执行标的物所在地、执行行为实施地或者被执行人住所地来确定执行案件的管辖法院已经是当今世界强制执行立法的潮流。这一制度的设立,可以最大程度地减少法院跨辖区执行案件,彻底解决异地执行难和委托执行难的问题,真正降低执行成本、提高执行效率、促进执行公正。

最后,笔者认为,只有对现行的执行管辖制度进行改革,建立以“被执行人财产所在地、执行行为所在地或被执行人住所地”为标准确定管辖法院的执行管辖制度,才能使委托执行难走出当前的困境。

(作者系执行庭助理审判员  责任编辑邓永杰)
  


  

  
 
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